中国社会科学院法学研究所
法治国情调研组
为了了解当前我国电视广告监管情况，年，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组（以下简称“调研组”）对国内卫星电视台播出电视广告的情况进行了调研。调研组选取了中央电视台一套、二套、少儿频道和31个省级卫视，对其年7、8月份星期一至星期四任一天16:00至24:00时间段播出的广告进行了统计分析。本报告主要分析电视广告播出情况。
调研发现，电视台违规播出广告的现象十分严重，亟需加强电视报告播出的监督。
，公益广告数量播出严重不足。《广播电视管理条例》、《广播电视广告播出管理办法》均对电视台播出公益广告做了规定，并要求每套节目每日公益广告播出时长不得少于商业广告时长的3%”。但是，调研显示，34个电视频道在16:00至24:00时间段播出的商业广告总数约为条，总时长为秒（近35小时），平均每个频道播出商业广告约个，时长为秒（约1小时）。34个电视频道在16:00至24:00时段内播出公益广告总计条，总时长秒，平均每个频道播出5.7条，时长秒。播出公益广告时长最多的是新疆卫视，但也只有秒。在34个电视频道中，有9个频道在采样时段未播出公益广告，约占采样总数的1/4。需要说明的是，本次调研的商业广告未将宣传电视台自身的广告、贴片广告、挂角广告、滚动字幕广告以及植入式广告（如某卫视《 时尚》节目在镜头最前面摆放两瓶汇源果汁饮料）统计在内。如果将这些广告统计在内，公益广告与商业广告在条数和时长上将更不相称。另外，*金时段电视台播出公益广告的数量也不符合法律规定。《广播电视广告播出管理办法》规定，电视台在19:00至21:00之间播出的公益广告数量不得少于4条（次）。但调查发现，在34个电视频道中，播出公益广告条数达到规定的有3个（四川卫视、东南卫视和山东卫视），占9%；播出3条的有4个，占12%；播出2条的有6个，占18%；播出1条公益广告的有5个，占15%；有16个电视频道未播出公益广告，占46%。电视台这种重商业广告轻公益广告的做法不符合其作为公立电视台的性质，与其作为公共资源的地位相悖。
第二，电视节目插播商业广告过于频繁，且插播广告时长超限。依照《广播电视广告播出管理办法》的规定，电视节目不得随意插播广告，每集电视剧最多只能插播2次商业广告。《广播电视广告播出管理办法》第17条规定，在19:00至21:00之间播出电视剧时，每集中可以插播1次商业广告，时长不得超过1分钟。而调研发现，无论是普通时段还是*金时段，电视剧插播广告违反上述规定的现象都十分严重。34个电视频道16:00至24:00普通时段（19:00至21:00之外的），电视剧插播商业广告次数未超过2次的只有4个，占12%；插播3次的有15个，占44%；插播4次的竟然有10个，占29%；插播次数最多的有1个，居然高达5次，占3%。根据《广播电视广告播出管理办法》关于每集电视剧可以插播两次商业广告，每次时长不得超过1分30秒的规定，那么每集电视剧插播商业广告的时长 限为秒。但调研发现，绝大多数电视频道电视剧插播商业广告的时长普遍高于这个数值。与普通时段播出电视剧插播广告的情况类似，在*金时段，除6个电视频道未在该时段播出电视剧之外，只有一个电视台插播了1次商业广告；插播2次商业广告的电视频道有3个，占9%；插播3次的有23个，占67%；插播4次的有1个。绝大多数电视频道在*金时段电视剧插播广告的时长高于法定 值（60秒），其中最长的高达秒，是法定 值的10倍。
从电视剧插播广告的情况来看，电视台通常选择在每一集电视剧片头曲之后剧情开始之前以及片尾曲之前的时段插播广告，有意规避“每集中插播次数”的规定。然而，每集电视剧作为一个整体，包括片头曲、剧情和片尾曲，“每集中插播次数”并非特指剧情节段插播，在片头曲之后以及片尾曲之前播出广告仍属于电视剧插播广告，也应适用上述法律条款的规定。至于电视台在片尾曲节段加入贴片广告的做法，虽然本次调研未对贴片广告进行统计，但肆无忌惮地遮挡字幕、干扰视线的贴片广告严重侵害了观众收看完整电视剧的权利，也同样应该受到严格监管。
除电视剧之外，其他电视节目也存在频繁超长插播广告的现象。就34个电视频道20:00-23:00选择的任一节目的情况来看，存在未插播广告和插播1次、2次、3次甚至4次的情况，其中插播1次、2次、3次的情况较为普遍，并且时长较长。并且，有的电视台甚至在新闻节目中频繁插播广告。虽然，《广播电视广告播出管理办法》未对电视剧之外的其他节目插播广告未作限制性规定，但是这种任意插播广告也是违反“广播电视节目不得任意插播广告”的原则的，因此亟待规范。
第三，酒类广告播出严重超量。依照《酒类广告管理办法》第9条第1款，电视“每套节目每日发布的酒类广告，在特殊时段(19:00—21:00)不超过二条，普通时段每日不超过十条”，那么，电视台每日播出的酒类广告不得超过12条。调研发现，各电视频道仅仅在观察时段（16:00至24:00）的8个小时内播出酒类广告超过12条的就有6个频道。如果按每日24小时计，采样频道在这方面的违规情况更加严重。另外，*金时段播出酒类广告超过2条的电视频道有9个，占采样34个电视频道的26%。
第四，明星代言现象较为普遍。调研发现，电视广告中明星代言现象突出。就每个电视频道而言，有1/3以上的商业广告是由明星代言的，且代言的产品种类繁多，涉及食品、化妆品、药品、教育培训等。明星作为公众人物，具有特殊的影响力和号召力，广告主和广告经营者大肆邀请明星为产品代言，正是看中了明星的这种社会影响力。但是，这种社会影响力的利用应该受到一定的限制，并非所有种类的产品都适合邀请明星代言，明星代言的领域亟待法律明确界定。
第五，电视购物短片广告时长过长。调查发现，在16:00至24:00时段，采样的34个电视频道中涉及播出电视购物短片广告的有13个频道：其中播出1条电视购物短片广告的有5个；播出2条的有8个。电视购物短片广告的时长过长，每个电视购物广告平均需要秒，约10分钟。
电视台违规播出电视广告，一方面源于法律规定存在空白或者冲突，比如未对明星代言的产品范围进行限制导致明星代言铺天盖地；《酒类广告管理办法》第9条与《广播电视广告播出管理办法》第25条冲突，前者限制的是“酒类广告”的播出条数，后者却将限制的范围缩小为“烈性酒类广告”。另一方面是因为监管主体怠于监管、监管不力。我国电视广告监管机构主要是工商行*管理部门和广播电视管理部门，对于广播电视管理部门而言，电视台是其下属事业单位，双方系利益共同体，因此广电部门作为“家长”，往往更愿意表扬，而不愿意追究；而工商行*管理部门作为电视广告的主要监管机关，面对电视台这样的强势单位，监管往往力不从心。
目前《广告法》正处于修订之中，调研组拟提出几点完善建议，进一步加强对电视台播出广告的监管。
，适当降低商业广告的播出量，提高公益广告播出的比例。电视台作为公众媒体，对社会舆论和风尚具有导向作用，而公益广告对于塑造良好的社会风尚具有积极意义，因此播出一定数量的公益广告是媒体应尽的责任。另外，在中国现行体制下电视台具有公立性质，属于公共事业单位。国家在加强对电视台播出商业广告的收益进行监管的同时，还应该进一步降低商业广告的播出数量和时长，还原电视台作为公共资源的本质属性，播出更多的公益广告，承担更多的社会责任。公益广告主要由《广告管理条例》和《广播电视广告播出管理办法》规定，但规定得不到位。《广播电视广告播出管理办法》仅规定了“播出机构每套节目每日公益广告播出时长不得少于商业广告时长的3%”，“在19:00至21:00之间，公益广告播出数量不得少于4条（次）”。由于法律仅对*金时段播出公益广告提出了特殊要求，因此电视媒体往往会将绝大多数公益广告安排在“夜深人静”的时段，从而将重要时段让位给商业广告，根本达不到公益广告广而告之的目的。调研情况也印证了这一点，电视台在每日的16:00至24:00这样的重要时段内播出的公益广告的数量较少，而这个时段由于受众多，播出公益广告才更有意义。因此，未来的广告立法应进一步限制商业广告的播出条数与时长，在公益广告方面，不仅对*金时段播出的公益广告提出要求，还应该适当提高《广播电视广告播出管理办法》规定的“3%”的比例，并且规定公益广告应该集中在每日的重要时段。
第二，对“明星代言”的商品范围作出限制。《食品安全法》出台之后，追究明星代言的法律责任成为焦点。 人民法院和 人民检察院在《关于办理生产、销售假药、劣药刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中明确指出，“明星明知是假药仍为其作代言，将按共犯论处”。由于“明知”存在认定上的困难，因此通过追究明星的法律责任来规范和限制“明星代言”很难奏效。要规范“明星代言”，应该从明星代言的产品种类进行规制，应禁止某些商品和服务的明星代言，如药品和医疗广告。以药品为例，“明星”对药品一般不具有鉴别能力和发言权，但是作为公众人物又具有特殊的影响力和号召力，其代言药品很容易误导观众，因此应提高“明星代言”的准入门槛，规定特殊商品不得由“明星”代言。
第三，对电视节目插播广告进行全面规范。目前电视节目插播广告现象十分严重，而法律只对电视剧插播广告进行了限制，未规定其他电视节目插播广告的情形。和电视剧一样，其他电视节目频繁插播广告，同样也会侵害观众的收视权。另外，贴片广告、滚动字幕广告同样侵犯了观众完整观看电视节目的权利，因此有必要通过立法对这两种广告形式加以规制。
第四，提高电视广告监管的立法层次。目前，对电视台播出广告作出具体规定的主要是国家广播电影电视总局年出台的《广播电视广告播出管理办法》。作为部门规章，《广播电视广告播出管理办法》由于立法层次较低，不属于《立法法》规定的“法”的范畴，在司法适用时只能作为参照。因此，为了加强电视广告的播出管理，有必要进一步提升立法层次。
（执笔人：中国社会科学院法学研究所研究员田禾、副研究员王小梅）
报告原文刊载于《法治蓝皮书（）·中国法治发展报告》
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